Questions

La question

M. Jean-Paul Mattei appelle l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique sur la conformité, au regard de la protection du consommateur par rapport aux professionnels et du risque de verser dans des pratiques restrictives de concurrence encadrées par les articles L. 420-2 et suivants du code de commerce et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de la pratique consistant pour une compagnie d'assurance, trente ans après la souscription d'un contrat d'assurance-vie par un particulier consommateur et vingt ans après un premier transfert de ce portefeuille chez un autre courtier que celui ayant accompagné la souscription initiale, à s'opposer au changement de courtier souhaité par le consommateur et à tenter de conditionner le changement de courtier à la souscription par celui-ci d'un chiffre d'affaires minimum de plusieurs millions d'euros auprès de cette compagnie. Cette pratique, qui a pour effet d'une part, d'empêcher le souscripteur, consommateur, de changer de courtier et donc de veiller au mieux à ses intérêts et de l'autre, de rendre le nouveau courtier dépendant de la compagnie d'assurances par un engagement de chiffre d'affaires annuel, ne devrait-elle pas être considérée comme portant une atteinte excessive à la liberté contractuelle ? En effet, celle-ci implique un frein excessif à la rupture ou à la renégociation du contrat et comme un abus de position dominante puisque le consommateur n'a aucun moyen, si la compagnie d'assurances oppose son inertie, de récupérer la gestion de son portefeuille. Ne constitue-t-elle pas une clause abusive, même non écrite, et une atteinte à la libre prestation d'assurances protégée par l'Union européenne et dont l'on sait que la Cour de justice de l'Union européenne a déjà condamné des dispositifs fiscaux ou réglementaires dissuadant la souscription de contrats auprès d'assureurs étrangers ? Il lui demande donc si ses services sont informés de telles pratiques et le cas échéant quelles mesures sont prises ou seront prises pour y remédier.

Réponse

Depuis l'adoption de la loi PACTE en 2019, un épargnant a la faculté de recourir à la transférabilité interne de son contrat d'assurance vie. Cela inclut la modernisation d'un contrat au sein d'un même assureur et d'un même distributeur, mais aussi la capacité de changer de distributeur ou de courtier dans la mesure où le contrat reste chez le même assureur. S'agissant des modalités régissant les relations entre une entreprise d'assurance et ses réseaux de distribution, celles-ci relèvent en principe de la liberté contractuelle, sous réserve du respect des dispositions applicables, notamment en matière de droit de la concurrence et de protection des consommateurs. La question de savoir si certaines pratiques mises en œuvre par une compagnie d'assurance sont susceptibles de caractériser un abus de position dominante ou, plus largement, une pratique anticoncurrentielle doit faire l'objet d'une appréciation au cas par cas. Cette analyse repose notamment sur la position de l'entreprise sur le marché concerné, l'existence éventuelle d'une position dominante et les effets de la pratique en cause sur le fonctionnement de la concurrence. Une telle qualification relève, le cas échéant, de l'appréciation des autorités ou juridictions compétentes. De même, le caractère éventuellement abusif d'une clause contractuelle ou d'une pratique au regard du droit de la consommation dépend des circonstances propres à chaque espèce et relève de l'appréciation des juridictions compétentes. À cet égard, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) veille au respect des dispositions du code de la consommation et contribue au bon fonctionnement des marchés en recherchant et en sanctionnant, dans le cadre de ses compétences, les pratiques susceptibles de porter atteinte aux droits des consommateurs ou de fausser le jeu de la concurrence. Les signalements dont elle est destinataire peuvent, lorsqu'ils le justifient, donner lieu à des investigations et, le cas échéant, aux sanctions appropriées. Les entreprises d'assurance et les intermédiaires demeurent par ailleurs soumis au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui veille notamment au respect des règles de protection de la clientèle. Les pratiques susceptibles de relever du droit de la concurrence peuvent également être portées à la connaissance de l'Autorité de la concurrence, seule compétente pour apprécier, dans les conditions prévues par les articles L. 420-1 et suivants du code de commerce ainsi que par l'article 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'existence d'éventuelles pratiques anticoncurrentielles. À ce jour, le Gouvernement ne dispose pas d'éléments établissant l'existence d'une pratique générale consistant, pour les entreprises d'assurance, à subordonner le changement d'intermédiaire à des engagements de production commerciale. Il demeure toutefois attentif à toute pratique susceptible de porter atteinte aux intérêts des assurés ou au bon fonctionnement de la concurrence. À cette fin, les services compétents de l'État, notamment la DGCCRF, l'ACPR et, le cas échéant, l'Autorité de la concurrence, demeurent mobilisés dans le cadre de leurs compétences respectives afin de veiller à la bonne application du droit.

La question

M. Jean-Paul Mattei appelle l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur l'inquiétude de la société de financement Crédit Logement, qui permet depuis les années 1970 à de nombreux ménages d'accéder au logement grâce au cautionnement des prêts bancaires qu'elle propose, et qui couvre actuellement plus d'un tiers de l'ensemble des crédits immobiliers en cours avec 420 milliards d'euros de prêts garantis. Ce système original, spécifiquement français, constitue une véritable alternative sociale aux hypothèques bancaires qui existent dans les pays anglo-saxons et exposent les ménages à des saisies brutales et rapides de leurs biens en cas de difficulté. En effet, la garantie hypothécaire est économiquement moins efficace que le cautionnement proposé par Crédit logement car présentant plus de risque de défaut, des pertes plus élevées, des coûts opérationnels supérieurs, un traitement moins favorable dans les stress-tests de l'autorité bancaire européenne ou encore une incapacité à mutualiser les risques climatiques, suivant le rapport annuel sur l'habitat de l'autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR). L'application directe des normes bancaires et prudentielles introduites par l'application des accords de Bâle III publiées au journal officiel de l'Union européenne le 19 juin 2024 et entrées en vigueur le 1er janvier 2025 et leur application en droit français par l'ordonnance n°2020-1636 du 21 décembre 2020, prise sur habilitation de la loi PACTE, et la loi de ratification N°2021-175 du 22 février 2021 semble menacer aujourd'hui le modèle économique du cautionnement des prêts bancaires par Crédit logement. En effet, alors que les banques sont déjà concernées par l'application de la règle européenne de plancher de fonds propres en capital lorsqu'elles attribuent des crédits immobiliers, l'application pure et simple de cette réglementation prudentielles aux sociétés de financement agréées telles Crédit Logement, qui ne sont pas des banques et ne sont pas supervisées par la Banque centrale européenne mais par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) conduirait à imposer une redondance dans le plancher de fonds propres injustifiée, puisque souscrite une première fois par la banque éditrice de l'offre de prêt lors de la souscription dudit crédit, et une seconde fois pour le même prêt si on imposait la même règle de plancher de fonds propres à l'organisme de cautionnement. Cette double exigence qui pèserait sur les seuls organismes de cautionnement risquerait de conduire à la disparition pure et simple de ce modèle original et social typiquement français, à un horizon très proche, avec les impacts induits par le recours exclusif à l'hypothèque et à ses issues brutales pour les souscripteurs. En effet, ces exigences conduiraient Crédit logement à devoir mettre en réserve d'ici 2033 des fonds propres complémentaires de 6 milliards d'euros, ce qui ne pourrait pas être supporté par le modèle d'affaire de Crédit logement (ni via l'augmentation de la tarification, ni via une augmentation de capital). Le régime prudentiel spécifique auquel obéit Crédit logement, et qui concerne l'ensemble des sociétés de financement agréées, relève d'une réglementation nationale aujourd'hui organisée par l'arrêté du 23 décembre 2013 relatif au régime prudentiel des sociétés de financement, n°NOR : EFIT1330635A, paru au Journal officiel n° 0301 du 28 décembre 2013. La spécificité de l'intervention du cadre réglementaire national pour cette activité vient du fait que les sociétés de financement agréées ne sont pas assujetties au ratio de liquidité à court terme (LCR), au ratio structurel à long terme (NSFR) ou au levier induits par les accords de Bâle III et peuvent classer en fonds propres admis par l'outil de mesure de solvabilité bancaire dénommé « CET1 » un fonds de garantie répondant à certaines conditions limitatives fixées par cet arrêté. Compte-tenu de l'impossibilité pour le modèle économique de Crédit logement de faire face à des exigences accrues de fonds propres qui constitueraient également une forme d'inégalité de traitement par rapport à d'autres organismes comme les cautions d'assurances, en plus de représenter une précaution de solvabilité redondante et superflue car déjà satisfaite au stade de l'édition des offres de prêt par les banques, il lui demande de lui indiquer si le Gouvernement est conscient de ce problème et dans quel délai et de quelle manière il entend adapter la réglementation pour éviter que les activités de cautionnement de Crédit Logement ne disparaissent en raison d'une inégalité de traitement entre acteurs économiques. Il lui demande notamment de préciser s'il entend exempter de l'exigence de plancher de fonds propres Crédit Logement et les sociétés de financement agréées similaires, comme c'était le cas auparavant pour le plancher de fonds propres exigé par Bâle I et dont l'ACPR avait dispensé Crédit logement. Dans le cas contraire, il lui demande de lui indiquer de quelle façon et dans quels délais il entend prendre les dispositions réglementaires appropriées afin que le modèle économique de Crédit logement ne disparaisse pas, sans générer de distorsion de concurrence avec d'autres acteurs du secteur, compte-tenu de son utilité sociale pour les Français.

Réponse

Crédit Logement est une société de financement supervisée par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) qui garantit 420 milliards d'euros de crédits immobiliers résidentiels en faveur des banques de la place. Ceci représente environ 30% de l'ensemble des garanties sur les crédits immobiliers, les autres garanties se partageant en parts quasi égales entre hypothèques et cautions délivrées par des compagnies d'assurances captives de groupes bancaires. Les exigences règlementaires en capital de Crédit Logement se trouveront accrues par la mise en œuvre progressive du plancher d'exigence de capital (output floor), mesure issue du règlement UE 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil (CRR3) transposant les standards internationaux de Bâle III finalisés en décembre 2017. L'output floor limite les établissements bancaires dans leur capacité à bénéficier d'exigences règlementaires réduites par leurs propres calculs de risques à l'aide de leurs modèles internes. L'output floor commencera à être mordant à partir de 2029 pour Crédit Logement. Cette augmentation sera difficile à supporter pour Crédit Logement, alors que les assureurs concurrents n'ont pas la même hausse d'exigences. Elle demande donc un traitement ad hoc de la montée en charge de l'output floor à un niveau acceptable pour Crédit Logement. La reconnaissance prudentielle du transfert du risque des banques vers Crédit Logement repose toutefois sur la reconnaissance de Crédit Logement comme société financière dotée d'un cadre règlementaire équivalent et comparable à celui applicable aux banques, à savoir le règlement CRR. Dès lors, éloigner trop franchement Crédit Logement du cadre de CRR risquerait de l'exposer, ainsi que les banques qui bénéficient de ses cautions, à un risque de requalification des cautions par la BCE qui sont aujourd'hui traitées de façon équivalente aux hypothèques. Crédit Logement en serait alors la première victime. Les équipes de la Direction générale du Trésor travaillent avec celles de l'ACPR, Crédit Logement et son actionnariat afin de trouver une solution qui permette de préserver la rentabilité et la pérennité du modèle de prêts cautionnés spécifiquement français, tout en assurant des conditions de juste compétition avec les assureurs.

Réponse

PLF POUR 2025 Mme la présidente . La parole est à M. Jean-Paul Mattei. M. Jean-Paul Mattei . Nous avons abordé le projet de loi de finances dans un esprit de responsabilité budgétaire, de respect des positions de chacun et de recherche du compromis. Mais, loin du compromis, c'est à une guerre de positions que nous avons assisté. L'examen dans notre assemblée a conduit à une forme de concours des outrances entre les deux extrémités de l'hémicycle, qui se soutiennent et se renforcent. Un député du groupe GDR . Le RN est votre béquille ! M. Jean-Paul Mattei . L'une a fait adopter un Frexit de fait, l'autre près de 40 milliards de hausses d'impôts. En l'état, le groupe Les Démocrates ne peut que repousser ce texte. Pourtant, nous devons donner un budget à la France et le cheminement du projet de loi doit se poursuivre. Il y a un chemin que nous pouvons emprunter pour sortir la France de l'ornière budgétaire, grâce aux trois priorités que notre groupe a défendues : la responsabilité budgétaire, la justice fiscale et un développement économique conforme à la trajectoire d'adaptation au changement climatique. Ma question sera donc double, monsieur le ministre du budget et des comptes publics. L'équilibre entre deux tiers d'économie budgétaire et un tiers d'augmentation des impôts nous semble juste. Est-ce toujours l'objectif du Gouvernement ? Pouvez-vous nous confirmer que, comme nous le demandons depuis plusieurs semaines, les plus fragiles d'entre nos concitoyens seront épargnés par ces efforts ? A contrario , la participation des plus aisés à l'effort de rétablissement des comptes publics se justifie pleinement. Nous avons salué la proposition du Gouvernement, présente dans le texte initial, de créer une contribution différentielle sur les très hauts revenus, en soulignant simplement que sa mise en œuvre pour deux ans ne serait pas suffisante. Soutenez-vous la proposition du groupe Les Démocrates de la maintenir tant que la situation de nos finances publiques le réclamera ? (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.) M. Nicolas Forissier . Autant dire qu'il y en a pour des années ! Mme la présidente . La parole est à M. le ministre du budget et des comptes publics. M. Laurent Saint-Martin, ministre du budget et des comptes publics . Permettez-moi d'abord de vous remercier personnellement, ainsi que l'ensemble des membres du groupe Les Démocrates (M. Éric Martineau applaudit) , en particulier ses commissaires aux finances, pour votre assiduité (Sourires et exclamations sur plusieurs bancs des groupes RN, LFI-NFP et SOC) et pour l'ensemble des propositions que vous avez défendues pendant l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Je partage votre constat. Nous avons initialement fixé un cadre clair : le rétablissement des finances publiques sans matraquage fiscal. Force est de constater, à l'issue de l'examen de la première partie du projet de loi, relative aux recettes, que ce cadre n'a pas été respecté. D'un côté, plus de 35 milliards d'impôts supplémentaires ont été votés. M. Davy Rimane . Ce n'est pas vrai ! M. Laurent Saint-Martin, ministre . Inutile de croire qu'ils concerneront uniquement quelques millionnaires ou quelques grandes entreprises : ils pèseront sur l'ensemble du pays. M. Nicolas Sansu . Vous mentez ! M. Laurent Saint-Martin, ministre . De l'autre côté, comme vous l'avez mentionné, le texte a été amendé pour mettre fin à la contribution de la France à l'Union européenne, ce qui est inenvisageable. Pour toutes ces raisons, la copie présentée par le NFP avec la complicité du Rassemblement national… M. Nicolas Sansu . On verra bien comment votera le RN tout à l'heure ! M. Laurent Saint-Martin, ministre . …nous paraît inacceptable. Pour répondre précisément à vos deux questions, je vous confirme que le Gouvernement vise toujours un équilibre de deux tiers – au minimum – de baisse de la dépense publique et d'un tiers de contributions exceptionnelles. Si la dépense publique diminue encore davantage, nous serons les premiers à le saluer. Quant à la CDHR, vous mentionnez à juste titre que les mesures de justice fiscale n'ont pas vocation à être trop étroitement limitées dans le temps ; votre proposition me semble donc très bonne. Tant que la CDHR permettra de réduire le déficit public jusqu'à un certain point – que nous pourrions par exemple fixer à 4 % –, elle doit être préservée. Je propose de retenir cette évolution du texte dont vous avez eu l'initiative. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.) Mme la présidente . La parole est à M. Jean-Paul Mattei. M. Jean-Paul Mattei . Je souhaite remercier M. le ministre pour la dernière partie de sa réponse. M. Laurent Jacobelli . C'est l'entre-soi ! M. Jean-Paul Mattei . La contribution différentielle sur les hauts revenus me semble très importante du point de vue de la justice fiscale. Elle rendra plus acceptable la réduction nécessaire de la dépense publique. J'espère que le passage du texte par le Sénat nous aidera à retrouver la raison. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.)