Questions

La question

M. Bruno Bilde interroge Mme la ministre de l'action et des comptes publics sur l'augmentation préoccupante du recours de l'État aux cabinets de conseil en 2024. Selon les données issues du rapport annuel de performance relatif au recours aux conseils extérieurs, annexé au projet de loi de finances pour 2026, les autorisations d'engagement ont progressé de manière spectaculaire, passant de 73,4 millions d'euros en 2023 à 96,1 millions d'euros en 2024, soit une hausse de 31 %. Les crédits de paiement ont également augmenté, passant de 87 millions à 94,1 millions d'euros soit une hausse de 8 %. Le coût moyen d'une prestation de conseil s'élève désormais à 23 222 euros, contre 15 686 euros l'année précédente. Cette tendance apparaît difficilement compatible avec la politique de rigueur budgétaire que le Gouvernement impose à la fonction publique : suppression de 3 119 postes dans le projet de loi de finances pour 2026, reconduction du gel du point d'indice et réduction des dotations aux collectivités locales estimées à 7,2 milliards d'euros. L'État exige ainsi des efforts de ses agents et aux collectivités territoriales sans s'imposer à lui-même la même exemplarité. Il souhaite donc connaître les motifs qui justifient une telle hausse du recours aux conseils extérieurs. Il lui demande également si, préalablement à chacune de ces prestations, les administrations concernées ont vérifié la disponibilité des compétences existantes en leur sein et examiné la possibilité de confier ces missions à leurs propres services.

Réponse

Les dépenses de conseil extérieur sont passées entre 2021 et 2023 de 271,5 M€ à 73,4 M€. Dès lors, l'évolution, à la hausse comme à la baisse, du montant des commandes passées par les services de l'État, calculée en référence à une assiette significativement réduite, est susceptible d apparaitre plus élevée. En 2024, les dépenses de conseil extérieur représentent 0,012 % du budget de l'État. Leur hausse de 31 % en 2024 par rapport à 2023 découle essentiellement de prestations relevant du conseil métier et des études techniques engagées par les ministères rattachés à l'écologie, le ministère des armées et le ministère de l'intérieur. Le ministère de la transition écologique et des collectivités territoriales explique la hausse des engagements constatée sur son périmètre par des opérations liées aux Jeux olympiques, des demandes d'assistance dans le cadre de la fin de concessions d'autoroute et un besoin d'expertise liée aux projets relatifs aux trains d'équilibre du territoire et au CDG Express. La hausse des engagements du ministère des armées porte principalement sur des expertises techniques au profit de la direction générale de l'armement. La hausse des engagements du ministère de l'intérieur porte significativement sur un marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage sur contrôle automatisé des infractions au code de la route. Les ministères concernés ont mis en place des dispositifs visant à développer et valoriser les compétences de conseil en interne, ainsi que des processus décisionnels d'engagement destinés à encadrer et justifier le recours aux conseils extérieurs.

La question

M. Bruno Bilde interroge M. le ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice, sur la faculté ouverte aux personnes physiques de prêter des sommes d'argent à des partis ou groupements politiques en vertu de l'article 11-3-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, ainsi qu'à des candidats en application de l'article L. 52-7-1 du code électoral. Dans l'attente de la mise en place de la Banque de la démocratie annoncée par le Premier ministre, la faculté conférée aux personnes physiques de prêter aux partis et aux candidats revêt une importance cruciale pour le financement de la vie politique et, par suite, pour la vitalité de la démocratie française. M. le député relève que cette faculté de consentir des prêts est subordonnée à la condition que « ces prêts ne sont pas effectués à titre habituel », la violation de ces dispositions pouvant être punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. C'est pourquoi il demande que soit dressé un état de situation sur l'application de ces mesures précisant le nombre de poursuites engagées sur leur fondement. Il demande également, dans un souci de sécurité juridique, l'exacte interprétation qu'il convient de donner aux dispositions prévoyant que ces prêts ne doivent pas être « effectués à titre habituel ». Il demande en particulier si ces dispositions prévoient une obligation distincte de celle prévue à l'article L. 511-5 du code monétaire et financier qui « interdit à toute personne autre qu'un établissement de crédit ou une société de financement d'effectuer des crédits à titre habituel », ainsi que tendent à l'indiquer les travaux préparatoires de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Elles se bornent à reprendre les dispositions précisées de l'article L. 511-5 du code monétaire et financier telles qu'interprétées et appliquées par la Cour de cassation. Il souhaite connaître sa position sur ce sujet.

Réponse

Le ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice, tient tout d'abord à rappeler qu'il ne lui appartient pas de donner quelque instruction que ce soit aux parquets dans le cadre de dossiers individuels, ni d'interférer dans les procédures judiciaires, en raison des principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire. L'article 11-3-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, autorise les personnes physiques à consentir à des prêts aux partis et groupements politiques, à la condition qu'ils n'aient pas de caractère habituel. Cette restriction s'applique également aux candidats, ainsi que le prévoit l'article L. 52-7-1 du code électoral. Ces dispositions ont été créées par les articles 25 et 26 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Ces nouvelles mesures visaient à répondre à un besoin renouvelé « d'exemplarité et de transparence » de la vie publique, dans un objectif affiché de « lutter contre la fraude aux règles de financement de la vie publique » selon l'avis du Conseil d'Etat du 12 juin 2017 rendu sur le projet de loi. Les travaux préparatoires de la loi de 2017 font en effet état d'un trop faible encadrement juridique des prêts accordés par les personnes physiques au profit des partis et des candidats, susceptibles d'amener à de possibles contournements de la législation applicable en matière de financement de la vie publique. C'est pour cette raison que des dispositions spécifiques sont applicables aux candidats et partis et groupements politiques en matière de recours aux prêts. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), autorité administrative indépendante chargée du contrôle du respect des normes applicables en matière de financement de la vie politique a exposé sa doctrine en matière de prêts aux candidats dans son rapport d'activité de 2023, estimant devoir apprécier la portée de la notion d'habitude « (…) au regard de l'objectif de moralisation de la vie politique fixé par le législateur (…) », en la déduisant des circonstances de fait et en combinant « les critères du nombre de prêts, de bénéficiaires et de leur échelonnement dans le temps ». La CNCCFP prévoit, « sans préjudice d'évolutions ultérieures », de saisir le parquet dès qu'un même prêteur a consenti au moins 5 prêts, répartis sur une ou plusieurs élections, d'un montant total égal ou supérieur à 75 000 euros et d'adresser un signalement à Tracfin sur les dossiers les plus significatifs (montant total des prêts consentis par un même prêteur supérieur à 300 000 euros). S'agissant des éléments de nature statistique sollicités, il ressort des données du ministère de la Justice que quatorze personnes ont été poursuivies pour l'une au moins de ces infractions entre 2021 et 2023, dont sept en 2023. Il n'a été porté à la connaissance du ministère de la Justice aucune décision de justice venant préciser la signification de l'expression « à titre habituel » au sens des articles 11-5 de la loi du 11 mars 1988 et 113-1 du code électoral. Toutefois, les travaux préparatoires de la loi de 2017 (Rapport n° 607 fait au nom de la commission des lois du Sénat par M. Philippe BAS – page 90) font apparaître que le rappel de l'obligation de ne consentir des prêts qu'à titre occasionnel est reprise de l'article L 511-5 du code monétaire et financier. Sur le fondement de cet article, la cour de cassation (chambre criminelle et chambre commerciale, économique et financière) a eu l'occasion de préciser la notion d'habitude dans le cadre d'affaires mettant en cause une personne pour l'exercice habituel et illégal d'une profession règlementée, notamment en méconnaissance de la loi du 24 janvier 1984 codifiée pour partie à l'article 511-5 du code monétaire et financier. Elle a ainsi jugé dans une affaire d'exercice illégal de la profession de banquier que l'octroi de plusieurs prêts à une même personne ne suffisait pas à caractériser l'infraction (Crim, 2 mai 1994 n° 93-83.512 ; Com, 3 décembre 2002 n° 00-16.957). En revanche, en matière de cautionnements, elle a considéré que l'intervention dans une opération de fourniture de deux cautionnements successifs au bénéfice d'une même personne suffisait à démontrer l'exercice à titre habituel de l'activité d'intermédiaire en opération de banque (Crim, 5 février 2003, n° 01-87.052).

La question

M. Bruno Bilde interroge M. le ministre d'État, ministre de l'intérieur, sur les difficultés croissantes rencontrées par les collectivités locales pour accéder à des assurances adaptées et abordables. Conformément à leurs obligations légales, les collectivités, en particulier les communes, doivent souscrire des assurances couvrant leurs activités, telles que la flotte automobile, le personnel ou encore la responsabilité civile. Cependant, la recrudescence des épisodes météorologiques extrêmes a entraîné une hausse significative de la sinistralité. En application de l'article L. 113-4 du code des assurances, les compagnies d'assurance procèdent à des augmentations tarifaires souvent insoutenables pour les plus petites communes, voire à des résiliations unilatérales de contrats. Pour une commune comme Hénin-Beaumont, le montant des cotisations d'assurance est passé de 280 999,38 euros en 2023 à 390 027,32 euros en 2025, soit une augmentation vertigineuse en seulement deux ans. Cette hausse considérable s'accompagne, paradoxalement, d'une diminution des prestations proposées. Cette situation met en péril les finances de nombreuses collectivités, qui se voient contraintes de couvrir elles-mêmes des risques financiers pourtant liés à leurs missions de service public. Une telle charge, imposée sur leurs fonds propres, est inacceptable. Aussi, il souhaite savoir quelles mesures le Gouvernement entend mettre en œuvre, en l'absence de possibilités de contrainte directe sur les compagnies d'assurances privées, pour garantir à toutes les collectivités locales un accès à des assurances aux conditions raisonnables et à un tarif équitable.

Réponse

Le marché de l'assurance privée rencontre aujourd'hui des difficultés qui suscitaient l'inquiétude de certaines collectivités ne réussissant pas à reconduire leurs contrats d'assurance. Les conséquences du changement climatique et l'émergence de risques nouveaux (cyberattaques, violences urbaines…), entrainent des hausses significatives des primes et des franchises d'assurance, rendant la couverture des risques de plus en plus coûteuse et parfois inaccessible. D'autre part, l'écosystème du marché de l'assurance des collectivités a connu des difficultés dans un contexte concurrentiel qui l'a déséquilibré. Cet accroissement général du taux de sinistralité et ces imperfections du marché assuranciel ont conduit à un nombre significatif d'appels d'offres infructueux ou à des augmentations parfois prohibitives des primes et/ou des franchises. C'est pour ces raisons que l'État s'est engagé, aux côtés des représentants des assureurs et des associations d'élus locaux, à créer les conditions d'un meilleur recours de toutes les collectivités à l'assurance privée. L'objectif est clair : aucune collectivité territoriale en France ne doit se trouver en situation involontaire de défaut d'assurance. Cet accord tripartite se matérialise par la signature, lors du Roquelaure de l'assurabilité des territoires, d'une Charte nationale dont les engagements ainsi que les modalités de mise en œuvre sont déclinés au travers d'un « plan pour l'assurabilité des collectivités territoriales ». La boussole du plan tient en quelques objectifs simples : mieux accompagner et informer les collectivités, mieux indemniser dans un objectif d'adaptation aux nouveaux risques climatiques et sociaux, faciliter la relation contractuelle entre assureurs et assurés, accroître le niveau de vigilance sur le marché, renforcer la culture du risque et de la prévention. Le plan est en cours de déploiement. D'ores et déjà, une cellule d'accompagnement et d'orientation (Collectivassur) conçue comme le « point d'entrée » des collectivités rencontrant des difficultés à trouver une offre d'assurance a été créé et placée sous la supervision du Médiateur de l'assurance. Une révision du guide pratique de passation des marchés publics d'assurances des collectivités locales a été concertée avec les associations d'élus pour permettre un assouplissement des procédures d'appels d'offres. Deux textes réglementaires ont été adoptés afin d'assouplir les conditions contractuelles (désarrimage des franchises émeutes et catnat) et de lever les insécurités juridiques pénalisantes. Un groupe de travail a été constitué pour réfléchir à la création d'un dispositif ad hoc de couverture des risques liés aux violences urbaines. Le Gouvernement s'est dit favorable à la création d'une durée minimale de préavis de 6 mois en cas de résiliation d'un contrat d'assurance avec une collectivité territoriale, pour éviter les situations d'urgence. Enfin, le Gouvernement a mobilisé le réseau des préfectures, des services déconcentrés de l'État et de ses agences afin d'établir des diagnostics locaux et réunir, le cas échéant, les acteurs de l'écosystème assurantiel lors de « comités locaux de l'assurabilité des collectivités territoriales » au niveau départemental. Un bilan du déploiement du plan sera dressé d'ici à la fin d'année.