Questions

La question

Mme Sylvie Ferrer interroge Mme la ministre des armées et des anciens combattants sur les conditions d'attribution de la Croix du combattant volontaire avec agrafe « missions extérieures », créée par le décret n° 2011-1933 du 22 décembre 2011. Ce texte a ouvert cette distinction aux réservistes opérationnels ayant volontairement servi sur des théâtres d'opérations extérieures. En revanche, les militaires d'active demeurent exclus du bénéfice de cette décoration, y compris lorsqu'ils ont eux-mêmes accompli une démarche volontaire et formalisée pour être projetés en opérations extérieures. Cette différence de traitement est généralement justifiée par le fait que les militaires d'active sont soumis aux obligations du statut général des militaires, notamment celle de servir en tout temps et en tout lieu. Toutefois, cette analyse mérite sans doute d'être réexaminée à la lumière des modalités concrètes de projection de certains personnels. En effet, dans de nombreuses formations, notamment au sein de la gendarmerie départementale et de certaines formations de soutien, la participation aux opérations extérieures repose sur des appels à volontaires individuels. Les personnels concernés ne sont pas désignés collectivement en raison de leur seule affectation ; ils doivent préalablement manifester leur volonté de servir sur un théâtre extérieur en présentant une candidature personnelle. Pour ces militaires, l'engagement en opération extérieure ne constitue pas la conséquence normale de leur affectation. Le volontariat constitue une condition préalable indispensable à leur projection. À titre d'exemple, certaines unités de la gendarmerie peuvent être engagées collectivement dans le cadre de leur vocation opérationnelle. Tel n'est pas le cas des brigades de gendarmerie départementale, dont la mission première consiste à assurer au quotidien la sécurité publique de proximité sur le territoire national. Compte tenu de cette mission, ces unités n'ont pas vocation à être projetées collectivement en opérations extérieures au titre de leur affectation. Dès lors, les militaires qui y servent ne peuvent participer à une OPEX qu'à la suite d'une démarche personnelle de candidature et de volontariat. Cette situation montre que l'appartenance au statut militaire ne conduit pas automatiquement à une participation aux opérations extérieures. Pour ces personnels, la projection résulte directement d'une démarche personnelle et volontaire. Par ailleurs, lorsqu'un réserviste opérationnel se porte volontaire pour une mission extérieure, il ne le fait pas en qualité de simple civil mais en tant que militaire de la réserve opérationnelle. L'article L. 4111-2 du code de la défense prévoit en effet l'application du statut général des militaires aux réservistes exerçant une activité au titre de la réserve opérationnelle. Ainsi, lorsque le réserviste présente sa candidature à une mission extérieure, il agit déjà dans le cadre de son engagement militaire. Sans ignorer les différences statutaires existant entre militaires d'active et réservistes, il apparaît que, dans les formations où la projection repose exclusivement sur un appel à volontaires individuel, l'engagement en opération extérieure procède dans les deux cas d'une même démarche personnelle de candidature. Cette évolution mérite peut-être d'être rapprochée de celle de la notion même de volontariat. Les dispositifs historiques de la Croix du combattant volontaire reposaient largement sur la notion d'engagement contracté au titre d'un conflit déterminé, ce qui excluait de fait les militaires déjà engagés sous les armes. Le décret n° 2011-1933 du 22 décembre 2011 a retenu une approche différente en reconnaissant, pour les réservistes opérationnels, la démarche consistant à se porter volontaire pour servir en opération extérieure. Sans remettre en cause les critères actuellement en vigueur, cette évolution paraît traduire une prise en compte plus large du volontariat. ElIe conduit légitimement à s'interroger sur la situation des militaires et gendarmes d'active dont la participation à certaines opérations extérieures repose elle aussi sur une candidature volontaire préalable, sans laquelle la projection n'aurait pas lieu. Cette réflexion paraît également s'inscrire dans l'esprit historique de la Croix du combattant volontaire. Lors de la création de cette distinction, le décret du 28 novembre 1935 prévoyait notamment la prise en compte des militaires ayant sollicité leur mutation d'une affectation non combattante vers une unité combattante. La philosophie de cette décoration accordait ainsi une place particulière à l'acte de volontariat ayant conduit à l'exposition au risque du combat. Dans cet esprit, certains militaires d'active servant dans des unités dont la vocation première n'est pas la projection extérieure estiment que leur démarche volontaire pourrait être reconnue selon des principes analogues. Cette interrogation apparaît d'autant plus légitime que réservistes et militaires d'active peuvent, par ailleurs, accéder aux mêmes distinctions récompensant les mérites, les services rendus ou les actions d'éclat. La question posée ici est donc moins celle des mérites individuels que celle de la reconnaissance spécifique d'un engagement volontaire ayant rendu possible la participation à une opération extérieure. Aussi, elle lui demande si le Gouvernement envisage de faire évoluer les conditions d'attribution de la Croix du combattant volontaire avec agrafe « missions extérieures », ou à tout le moins de réexaminer la situation des militaires et gendarmes d'active ayant répondu à un appel à volontaires individuel pour être projetés sur un théâtre d'opérations.

Réponse

Régie par les dispositions des articles R. 352-2 et suivants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG), la croix du combattant volontaire est destinée à récompenser les personnes s'étant engagées volontairement au sein d'une unité combattante afin de servir au combat pour la durée d'une guerre ou d'un conflit ou de participer à des missions extérieures, en dehors de toute obligation militaire légale. Initialement créée par la loi du 4 juillet 1935 instituant une croix du combattant volontaire en faveur des combattants volontaires de la guerre 1914-1918, cette décoration est destinée à récompenser « les combattants de la grande guerre qui ont été volontaires pour servir au front dans une unité combattante », alors qu'en raison de leur âge ou de leur situation militaire, ils n'étaient pas soumis à une obligation de servir. Ce type d'engagement a ensuite été reconnu pour la guerre 1939-1945 et pour certains conflits ultérieurs. Afin d'éviter la multiplication des croix, le décret n° 81-844 du 8 septembre 1981 relatif à la croix du combattant volontaire¿ a instauré une unique croix ornée des barrettes au titre des conflits suivants : « Guerre 1939-1945 », « Indochine », « Corée » et « Afrique du Nord ». Les militaires de l'armée active ne relèvent pas de ce dispositif puisqu'ils sont tenus de servir en tout temps et en tout lieu, selon l'affectation prononcée par leur commandement, en temps de paix comme en temps de guerre, nonobstant les modalités de consultation préalable pouvant être mises en œuvre, par leur hiérarchie pour sélectionner des candidatures en vue de la participation à une ou à plusieurs missions. La situation des gendarmes départementaux se signalant pour prendre part à une ou à plusieurs opérations extérieures est similaire à celle des militaires affectés en administration centrale ou au sein des états-majors, lesquels peuvent régulièrement manifester leur souhait de servir en opérations extérieures, en temps de paix, et sont projetés sur des théâtres d'opérations, sur l'ordre de leur commandement. Ils ne peuvent donc pas être considérés ni comme des volontaires spécialement engagés à servir pour la durée d'une guerre ou d'un conflit, ni comme des appelés ou des réservistes. Au titre de leurs missions menées sur des théâtres d'opérations extérieurs, ces militaires sont d'ailleurs pleinement éligibles à l'attribution des décorations et des récompenses pour services exceptionnels prévues pour les militaires de l'armée active. Etendre la croix du combattant volontaire à une fraction des militaires de l'armée active revêtirait un caractère partial, puisque se trouveraient exclus les autres militaires de l'armée active participant à des opérations extérieures, sur ordre de mission, comme des unités prévôtales de gendarmerie, placées sous le contrôle opérationnel du chef d'état-major des armées. Une telle mesure engendrerait une inégalité de traitement avec les autres générations de combattants volontaires, mais aussi entre les militaires d'active sur le seul critère de l'organisation et de la gestion interne propre aux différentes armées, directions ou services. De telles dispositions auraient pour effet de dévaluer la valeur de l'engagement des militaires projetés collectivement sur des théâtres d'opérations extérieurs, par rapport à celui d'autres militaires de l'armée active ayant pu se porter candidats pour y participer. Ce dispositif de reconnaissance étant cohérent et complet, il n'est pas envisagé de modifier la réglementation en vigueur.

La question

Mme Sylvie Ferrer attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les conditions de travail des agents de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ces dernières ayant de lourdes conséquences sur les agents eux-mêmes, qui se répercutent sur les demandeurs d'asile. Les agents de cet établissement public administratif (EPA) placé auprès du ministère de l'intérieur et des outre-mer et chargé de la mise en œuvre des obligations constitutionnelles et internationales en matière de droit d'asile se sont mobilisés à quatre reprises depuis octobre 2023 pour défendre la qualité du service public rendu par l'Office. Elles et ils ont dénoncé une pression irréaliste sur leur travail découlant des chiffres d'activités exigés par le contrat d'objectifs et de performance qui lie l'OFPRA aux ministères de l'intérieur et du budget ; pression relayée par leur hiérarchie, tant en matière d'objectifs collectifs qu'individuels. Les personnels pointent la complexification des procédures d'instruction des demandes de protection internationale, du fait des contraintes tenant, notamment, à la détection des profils présentant une possible menace sécuritaire, d'une part et d'une exigence de meilleure prise en compte des vulnérabilités découlant des textes nationaux et européens, d'autre part. Le programme budgétaire 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » de la loi de finances pour 2024 constate que la rotation très élevée des agents de l'OFPRA, due à cette forte pression du travail qui est en outre source de risques psycho-sociaux, est dommageable pour la réalisation même des objectifs chiffrés fixés. Mme la députée dénonce les conséquences de ce rythme de travail effréné imposé aux agents, qui a des répercussions directes sur l'exercice des droits des demandeurs d'asile. En effet, leur récit, central pour leur mise sous protection, doit être entendu dans les meilleures conditions possibles. En outre, depuis octobre 2023, le directeur général de l'OFPRA renvoie l'éventuelle révision des objectifs chiffrés que les agents de l'OFPRA jugent irréalistes (tels que le taux de 1,7 convocation par jour dans les services d'instruction), aux négociations du contrat d'objectif et de performance (COP) pour les années 2024-2026 qui doivent, semble-t-il, aboutir en mars 2024, entre l'Office, son ministère et le ministère du budget. Or, le 5 février 2024, le quotidien en ligne Mediapart a révélé le contenu d'un rapport d'audit commandé par le directeur général de l'OFPRA en 2021 auprès de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) en vue de réduire les délais d'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA. Trois cabinets privés ont analysé les procédures de travail au sein de l'Office pour un montant de près de 485 000 euros, ainsi que l'a révélé le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques et ont remis leurs conclusions au directeur général de l'OFPRA dès avril 2022. Les conclusions de ce rapport n'ont pas été rendues publiques, ni même communiquées aux agents de l'OFPRA par la direction de l'Office. Mme la députée s'étonne qu'un rapport financé sur les deniers publics ne fasse pas systématiquement l'objet d'une publication intéressant tant les agents du service public concerné que les usagers, citoyens et parlementaires, garants du contrôle et de l'évaluation des politiques publiques. Outre cela, elle remarque que selon l'article de presse cité, le rapport de la DITP mentionne que la cible de 1,7 entretien par jour est « irréaliste » et qu'elle provoque des « pressions inutiles » sur les agents. Par ailleurs, ce même rapport préconise comme première « solution prioritaire » une baisse du taux de convocation à 1,2 entretien de demande d'asile par jour, permettant de rendre plus fluide la rédaction de décisions et de réduire au final ainsi les délais de traitement. Aussi, elle lui demande si, dans le cadre de l'élaboration du contrat d'objectif et de performance (COP) 2024-2026 de l'OFPRA, les objectifs chiffrés par agents vont se fonder sur une baisse de l'objectif cible d'entretiens par jour, de 1,7 à 1,2, telle que préconisée par le rapport DITP d'avril 2022.

Réponse

Les moyens de l OFPRA ont été renforcés ces dernières années. Entre 2015 et 2024, le plafond d emplois de l établissement a en effet progressé de 97 % (de 525 à 1036 ETP) et sa subvention annuelle pour charges de service public de 135 % (de 46 à 108 M). Le Gouvernement a également prévu au schéma d emplois de l OFPRA une augmentation de 29 ETP, inscrite au projet de loi de finances pour 2025. Le renforcement des moyens a permis d augmenter l activité décisionnelle de l Office et d améliorer ses résultats. Entre 2021 et 2023, l OFPRA a rendu entre 135 000 et 140 000 décisions. En conséquence, le stock de dossiers en instance a été considérablement réduit, et ce malgré une nette augmentation de la demande d asile, qui a atteint un niveau historique en 2023. Le délai moyen de traitement d une demande par l Office a été divisé par deux entre 2021 et 2023 et s établit aujourd hui à un peu plus de quatre mois. L OFPRA se situe ainsi à un niveau annuel de décisions parmi les plus hauts et un délai de décision parmi les plus maîtrisés des États membres de l Union européenne. Le délai de traitement globale de la demande d'asile s est donc déjà fortement réduit puisqu'il est passé de 13,4 mois en 2022 à 9,1 mois en août 2024, mais il demeure supérieur au délai moyen des pays de l'Union européenne qui s'établit à 7,9 mois. La réduction du délai de traitement d une demande d asile fait donc l objet d une attention particulière du Gouvernement. L objectif est de parvenir à un délai moyen de six mois entre l enregistrement de la demande et la décision définitive rendue par l OFPRA ou par la Cour nationale du droit d asile (CNDA). Les enjeux liés au délai de traitement d une demande d asile sont en effet multiples. Un délai plus court permet tout d abord d apporter une réponse rapide aux demandeurs et de favoriser leur parcours d intégration en le débutant plus tôt. Par ailleurs, un délai réduit est susceptible de prévenir les éventuelles demandes abusives. Enfin, la réduction du délai de traitement a des impacts budgétaires significatifs. En accélérant le traitement d une demande, la durée de prise en charge d un demandeur diminue et des économies substantielles peuvent être réalisées. En conséquence, l activité décisionnelle de l Office fait l objet d un suivi resserré. Les discussions en cours entre le directeur général de l OFPRA et les tutelles de l établissement pour l élaboration du COP 2024-2026 ont pour principal objectif de garantir que la performance attendue ne soit pas atteinte au détriment de la qualité des décisions et de la qualité de vie au travail des agents. Le meilleur équilibre entre ces exigences devra être trouvé.